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            重塑政府治理模式:以“互聯網+政務服務”為中心

            2020-06-01 11:34:35 1
            1. “互聯網+政務服務”正是在“整體政府”模式下的服務裂解性和功能碎片化進行反思與修正基礎上逐漸形成的[6],以大數據、云計算、人工智能等新興信息技術為治理手段,以滿足公民需求為主導服務理念,以開放、協調、整合為治理策略,促使政府、企業、公民、社會力量多元主體融合共治,實現跨越層級( cross-cutting issues)、深度融合的整體型政府組織運作模式。以整體性動態治理理論反思和建構“互聯網+政務服務”推動政府職能轉變的邏輯框架,可以使整體性治理理論體系的制度化策略更加完備,使政府行政體制改革的適應和創新能力更強、治理效果更加顯著。

              從管理學角度看,“互聯網+政務服務”是在市場經濟條件下政府運用公共權力,以公共利益為導向對公共事務進行治理、對公民進行服務的一種治理工具。如前所述,無論是傳統公共行政模式還是新公共管理模式都會給政府治理帶來碎片化和政權體系內部分裂等一系列問題[7],“互聯網+政務服務”概莫能外。如將其放在“放管服”改革發展歷程中考量,不可避免受傳統治理模式影響,面臨著政府權力碎片化、流程碎片化、管理碎片化、信息碎片化四大困境。

                      從供給側角度審視,“互聯網+政務服務”的供給以職能為依托劃分權責,遵循專業化的分割治理和協同聯動模式。而政府部門組織方式和運作機制亦以職能為基礎,依據不同業務或職能,為了有效處理宏觀調控、經濟監管、社會服務、公共管理及生態保護各領域中紛繁復雜的事務和提供公共產品,各個部門均需明確責任邊界和行為準則并配備專家和技術人員(在中國語境中即為“三定”)。而以權力分工、分層為基礎的科層制(官僚制)內部分工、職位分等和組織規定,形成了等級制的權力矩陣關系[8]。公共選擇理論學派認為,在政治市場中的各個主體亦是“理性經濟人”,他們同經濟市場中的私人主體一樣要實現“政治利益或效果的最大化”。不可忽視的是,20 世紀70 年代中后期,新公共管理運動在西方國家蓬勃興起的同時,由于其采取了分散化、分權化的改革措施,遵循個體利益超越公共利益的非合作博弈的逐利本性,增加了政府提供公共服務的政治壓力和政治成本,在某種程度上使得政府管理“碎片化”狀況進一步加深。

              基于上述分析,“互聯網+政務服務”是在現有政府組織架構下出現的,部門之間的條塊分割和利益博弈使“互聯網+政務服務”出現碎片化在所難免。簡單粗放式清權導致權力碎片化,配套措施不落實導致管理碎片化,以塊為主的清單導致流程碎片化,系統性設計缺乏導致信息碎片化,辦證多、證明多、審批多,各部門通過證明、審批的加碼來規避自身的風險。無論是“奇葩證明”的無端責難,還是形形色色的“彈簧門”“玻璃門”“旋轉門”帶來的辦事困境,均在不同程度上反應了“互聯網+政務服務”提供過程中諸多“碎片化”的現實存在。

                      (二)從“碎片化”到整合:“互聯網+政務服務”推動“整體政府”嬗變

                      “互聯網+政務服務”深入推動的過程就是政府改革范式迭代更新的過程,就是整體性政府運作和聯動過程,而其魅力恰恰就在于它能夠推動政府治理向更好的方面發展,從“碎片化”到跨部門跨業務跨層即聯通整合,按照“信息公開-雙向溝通-全程在線-一網通辦”的發展脈絡和演變過程,從局部性共享協同到構建形成整體性政府,從而達到善治(good governance)的目的。

                      那么,“互聯網+政務服務”范式對于政府治理模式創新的路徑是什么呢?從根本上看,“互聯網+政務服務”可以借鑒協同治理的發展模式[9],改革使未來的政府治理模式邁向“整體治理”。從政府組織的架構與形態來觀察,“互聯網+政務服務”推動政府治理模式變革涉及到三個層面的問題:一是治理層級的整合(可視具體情境按照物理分散、邏輯貫通的方式聯接)。如全球與國家層級的貫通(網上公共服務標準規范的制定與推廣)、中央與地方政務服務部門的整合、同層級內“互聯網+政務服務”部門的整合。二是治理功能的整合。這主要表現在服務審批功能的整合,如行政審批業務和公共服務之間的整合,以及具有行政審批功能的部門集中入駐政務服務中心或者形成行政審批局;三是線上線下審批服務之間的整合。從公共服務的供給和使用對象(供給側和需求側)來審視,“互聯網+政務服務”主要涉及到兩個層面的改革:供給側一端主要是政府部門和提供公共服務產品的社會組織(如提供水電暖的部門),需求側則主要涵蓋企業和社會公眾?!盎ヂ摼W+政務服務”應通過分權原則、數據貫通和技術理性來化解分權化改革下的政府治理碎片化風險,構建縱向跨層級合作新型關系,橫向上建設電子化無縫隙政府,業務流程高效貫通、審批服務“一張網”在線提供。

                      三、微觀上倡導“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”,以效能優化提升公眾獲得感

                      我國的政府治理模式變革實際上是一個包含行政體制與制度設計兩個轉變的歷史進程,而后者刻畫了政府行政體制改革的動力因素及實現路徑,基于此,其無疑是政府治理變革的落腳點,決定著政府治理模式的成敗。改革開放以來,我國政府從包攬一切公共事務治理,逐步向市場和社會放權,以調整政府、市場、社會三者邊界的行政審批制度改革為突破口,打破以行政審批為核心的管理體制,從而確立新時期政府、市場、社會的合理邊界。

                      “互聯網+政務服務”撬動政府治理模式變革的最終實現,在橫向上應當體現為形成一個政府部門之間乃至與社會對所管轄事務的權責分明、權重恰當、權能相配的權力實施體系,縱向上推動府際關系調整,優化政府層級間職責分工和組織架構?!盎ヂ摼W+政務服務”撬動政府治理模式變革的內在邏輯具有如下特征:

                      (一)“互聯網+政務服務”重塑了政府在“三維”空間的運行機制與組織模式

                      政府治理工具是實現政府職能的具體途徑和手段,易受到各種復雜因素的影響。從當下發展形勢看,“互聯網+政務服務”就是在遵循胡德提出的四項原則基礎上[10],從主體視角上實現了從群眾跑腿向信息跑步、從找部門到找政府的轉變;實現了從政府端菜到群眾點餐的轉變。從時間維度上,“互聯網+政務服務”崇踐“最多跑一次”,從空間上踐行“只進一扇門”“一網通辦”?!盎ヂ摼W+政務服務”已經演化為政府職能轉變的重要賦能工具。

                      進一步講,“互聯網+政務服務”有力助推服務型政府與農業社會的“統治型政府”和工業社會的“管制型政府”相比有了質的躍升。最根本的區別在于其倒逼政府在治理理念上更倡導以人為本、以公眾需求為導向的服務模式。比如,從群眾跑腿強調的是以政府為核心的管理理念,而過渡到數據跑路則是將公民的基本權利視為高于一切,通過部門貫通、業務協同充分發揮數據作為政務服務第一生產力的內在潛能。至于從“政府端菜”向“群眾點餐”轉變,更是讓政府部門對公權力懷有敬畏之心,對每個公民持有服務之心,重塑了政府、市場、社會三元結構的適應性權力配置,實現了政府職能的華麗轉型。從“找部門”到“找政府”,則是上述中觀維度上整體政府在實踐層面的具體體現?!罢也块T”無法規避“反復找”“來回跑”,“找政府”則是調整了整體服務的政府職能邊界,繼而延伸至“一網通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”,徹底破除了政府治理體制的割裂和有效治理的結構障礙。

                      (二)“互聯網+政務服務”為挖掘地方政府政府效能極限值賦能

                      當下之中國正經歷著復雜的經濟社會轉型的壓力,縱橫交織的張力關系使推進國家治理現代化的宏大命題更具有濃厚的歷史意義?!盎ヂ摼W+政務服務”將地方政府治理模式變革置于國家治理現代化的整體制度建構去考量,并作為我國構建整體政府模型的試驗場與突破口乃至推動經濟社會各領域治理結構變遷的切人點。

                      “互聯網+政務服務”重塑了地方政府行政審批權力結構劃分和行權的系統思維與價值趨向。在“放管服”方面,政府部門僅依靠政治自覺,不僅難以突破利益固化的藩籬,更難以企及形成行政體制改革的強大內生動力。因此,部門行政審批雖然形式上都希冀通過履行審批職能使公共利益最大化為目標,但當部門利益訴求與資源配置、市場準入等高“含金量”審批權相碰撞后,便自然而然地衍生出權力兌現的沖動和巨大的尋租空間,由此,“抓大放小,抓實放虛、抓權放責”等現象也就無法從根本上杜絕。

                      “互聯網+政務服務”要實現基于主體及時空視角秉承融貫服務行政理念,強化法治思維,著眼于省市縣一體化建設,不斷深化行政體制改革。比如浙江省從2013 年11 月開始推行“四張清單一張網”改革,繼后浙江“最多跑一次”掀起了涉及整個政府體系和政府運行機制的大變革,在提高行政效率、規范權力運行和降低體制成本等方面成效顯著,并被黨中央國務院等列為改革試點,在全國形成了示范效應[11]。破解“互聯網+政務服務”改革的“效率困境”,就要破解基于部門職能分割管理體制的“多頭審批”“多頭評估”“多頭審圖”“多頭勘驗”等問題。為解決這一問題,天津市著眼于打造世界一流營商環境,率先消除審批“灰色地帶”、突破跑審批的“公章旅行”,打破市場監管的“九龍治水”,繼后推出“一制三化”(承諾制標準化智能化便利化)改革舉措,明確了15個方面502項改革任務,大力推動體制機制創新,政務服務環境名列全國第三。無論是浙江“最多跑一次”改革,還是天津銀川“一章”“一網”、貴州“進一張網辦全省事”的大審批服務格局[12-13],“互聯網+政務服務”倡導“一網通辦”“只進一扇門”,倒逼權力結構、行政審批制度、投資審批制度、監管體制、法治保障等各方面的改革,從而有效化解部門權力分散與整體政府建設之間的矛盾,辦不完的手續、蓋不完的章、跑不完的路或將終成歷史?!盎ヂ摼W+政務服務”倒逼行政審批制度改革,使其真正成為全面轉變政府職能和深化行政體制改革的關鍵點和突破口,尤其是通過社會參與促進了公共精神增進了利益表達和利益集結,提升了政府績效與政府信任?!盎ヂ摼W+政務服務”為“以人民為核心”的價值取向落地生根提供了加速度,給行政審批制度帶來了“不留退路的改革”,打造成為政民互動的“平臺”、為民服務的“品牌”和優化營商環境的“名片”。

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